De euforie dat Europa de euro zou krijgen was destijds zo groot dat sluwe onderhandelaars in de grondwet van de Europese Centrale Bank dingetjes konden stoppen die een torenhoge rekening kunnen opleveren voor de eurolanden. Het zijn de regels die van de euro een dure grap maken die in beton gegoten zijn en niet, zoals oud minister-president Wim Kok ooit zei, de regels die van de euro juist iets goeds hadden kunnen maken. Jalta werpt licht op een weinig bekende maar dure weeffout in Frankfurt

‘Wij (ECB, opm. E.M.) hebben er altijd voor gezorgd dat de solvente banken financiering krijgen, ongeacht hun situatie. Maar we moeten ons wel aan de wet houden en het EU Verdrag schrijft ons twee dingen voor: in de eerste plaats dat we alleen geld lenen aan solvente banken; in de tweede plaats dat we alleen lenen tegen voldoende onderpand. ‘ Dit is wat ECB-bestuurslid Benoît Cœuré op 22 april dit jaar in een interview met de Griekse krant Kathimerini heeft gezegd. Houdt de ECB zich wel aan die twee genoemde bepalingen uit het EU Verdrag?

Voordat we ons bezig kunnen houden met die vragen moeten we terug naar oktober 2013. Toen maakte de ECB bekend hoe het noodleningenloket voor banken in grote problemen werkt. Die zogeheten ELA-faciliteit (ELA staat voor Emergency Lending Assistance) is de laatste reddingsboei voor een bank uit de eurozone. Normaliter financieren die banken zich bij de ECB en op de financiële markten. Banken die geld willen lenen bij de ECB moeten daarvoor een onderpand meebrengen. Wanneer ze te weinig onderpand hebben, kunnen ze ook minder lenen dan ze nodig hebben en kunnen ze dus in problemen komen. ‘Kunnen’ want er hoeft niets aan de hand te zijn. Wanneer de banken onvoldoende bij de ECB kunnen of mogen lenen, dan zijn er altijd nog de financiële markten. Daar kunnen de banken ook geld lenen. Als ook dat ontoereikend is of zelfs niet kan – dat laatste kan betekenen dat de markt zegt dat een bank insolvabel is – dan wordt het penibel. Maar zoals we ondertussen allemaal weten zijn de banken speciale instellingen die altijd wel op een vangnet kunnen rekenen. Zo is er voor de banken in de eurozone die nergens aan geld kunnen komen altijd nog het ELA-loket.

Eurozone kent een noodleningenfaciliteit voor banken in tijdelijke problemen. De faciliteit is bedoeld als tijdelijke hulp met een beperkt bedrag  en alleen voor solvente banken

ELA-loket: speciale leningen loket

Het ELA-loket is niet te vinden bij de ECB; het is een speciale faciliteit die elke nationale centrale bank aanbiedt. Die besluiten zelfstandig of en hoeveel geld te lenen aan een bank in problemen. Op papier mogen ze dit echter niet onbeperkt doen; het zijn niet voor niets speciale leningen. Noodleningen tot 500 miljoen euro moeten uiterlijk twee dagen nadat ze verstrekt zijn, gemeld worden bij de ECB. Gaat het om meer dan 500 miljoen euro, dan moet de ECB vooraf geïnformeerd worden. En als het totale bedrag dat gemoeid met die noodleningen boven 2 miljard euro dreigt uit te komen, dan zal het bestuur van de ECB eerst moeten nagaan of die noodleningen niet het reguliere monetaire beleid dwarsbomen. Dat is namelijk iets wat, op papier, niet toegestaan is. Anders gezegd, als ELA in de ogen van de ECB de doelstellingen van de centrale bank en de regels waaraan de centrale bank gebonden is, dwarsboomt, dan moet het ELA-loket dicht op last van de ECB. Bovendien geldt ook de regel dat ELA-leningen alleen verstrekt mogen worden aan ‘solvente financiële instellingen, of een groep van solvente financiële instellingen, die tijdelijk met een liquiditeitsprobleem kampen’ (citaat uit het ELA-handleiding van de ECB). Precies zoals Coeure in het interview zei. Nu we het noodleningenloket uitgebreid geïntroduceerd hebben, kunnen we terug naar de drie bepalingen waar de ECB zich naar eigen zeggen aan houdt: alleen steun verlenen aan solvabele banken, dat doen tegen voldoende onderpand en tijdelijk. 

Maar stoppen met structureel grote sommen geld lenen aan in feite failliete banken is zo goed als onmogelijk omdat daarvoor twee derde meerderheid nodig is in het bestuur van de Europese Centrale Bank

Als een bank solvabel is, dan betekent dat dat die bank bestaansrecht heeft, met andere woorden dat die levensvatbaar is. Een insolvabele bank daarentegen is feitelijk een failliete bank. Een bank met een liquiditeitsprobleem is overigens niet meteen een insolvabele bank. Elke bank kan tijdelijk in financiële problemen komen, bijvoorbeeld door een tegenvaller of door marktomstandigheden. Als de balans van zo een bank echter robuust is, staat de centrale bank niets in de weg tijdelijk noodhulp te bieden.  Voor die groep zijn de ELA-leningen bedoeld.

Solvabiliteit is te berekenen, elke student leert de formule hoe dat te doen. Maar laten we die formules even voor wat ze zijn en laten we naar de kern ervan kijken. Die kern is dat een bank solvabel is als die op termijn levensvatbaar is. Aangezien een bank het moet hebben van geld uitlenen en daarop winst maken, staat of valt alles met de kwaliteit van de verstrekte leningen. Laten we door die bril naar de Griekse banken kijken.

Gat zo groot als Litouwen

Volgens de cijfers van de Griekse centrale bank hadden alle Griekse commerciële banken samen eind februari dit jaar (dat zijn de meest recente, beschikbare, cijfers) 222,4 miljard euro aan leningen uitstaan aan Griekse bedrijven, huishoudens en overheden. 9,3 Miljard euro daarvan betreft leningen aan de Griekse overheid die alleen formeel gesproken niet failliet is. Blijft over 213,1 miljard euro aan leningen aan Griekse bedrijven en huishoudens.

Die regel omdraaien in dat het ECB-bestuur met een twee derde mogelijkheid moet instemmen met het verstrekken van noodleningen en niet met het stoppen ervan is onmogelijk

Uit de gegevens van de Wereldbank blijkt dat 33,5 procent van alle leningen die de Griekse banken hebben verleend, oninbaar zijn. Deze zogeheten non-performing loans bedragen dus iets meer dan 75 miljard euro. De Griekse banken hadden eind februari 39,3 miljard euro opzij gelegd, althans op papier, om die klap op te vangen. Dan nog blijft er dus een gat van bijna 36 miljard euro. Ter illustratie: dat is ongeveer evenveel als de totale economie van het jongste euroland, Litouwen, of aanzienlijk meer dan de totale economie van Estland, Letland of Cyprus, alle drie eurolanden. In de boeken van de Griekse banken vinden we verder 13,9 miljard euro aan Griekse staatsobligaties. Gezien de Griekse kredietwaardigheid – CCC+ bij Standard&Poor’s wat betekent dat er van alle landen in de wereld die een kredietwaardigheidsscore hebben slechts één bestaat met een slechtere score dan Griekenland, namelijk Venezuela – en de problemen die Athene heeft enkele honderden miljoenen bij elkaar te schrapen om een IMF-lening af te lossen, kunnen we gerust aannemen dat die post waardeloos is. Dit zijn allemaal niet bepaald cijfers die je zou associëren met solvabele banken.

Met rommel 100 miljard lenen

Dat alle Griekse banken samen minder dan 14 miljard een Griekse staatsobligaties in bezit hebben, zegt veel over hoeveel onderpand ze hebben om geld te lenen: erg weinig namelijk. Het is kort door de bocht en er zijn allerlei details die verder een rol spelen, maar afgedaan van alle franje betekent dit dat de Griekse banken maximaal 14 miljard euro aan junk-bonds als onderpand hebben om geld te lenen. En hoeveel lenen ze van de centrale bank?

Om de regels over de ECB te wijzigen is een wijziging van het Verdrag over de Europese Unie nodig. De kans dat we in Nederland in de zomer de eerste Elfstedentocht sinds 1997 zullen rijden is nog groter dan dat dat zal gebeuren

Eind februari dit jaar hadden alle Griekse banken samen 104,2 miljard euro geleend van de centrale bank. 75,5 Miljard euro betreft de ELA-leningen. Hier zijn enkele opmerkingen op zijn plaats. Dat een bank überhaupt zich aan het ELA-loket meldt, spreekt boekdelen. Het zegt namelijk dat die bank geen of onvoldoende onderpand heeft om via de reguliere wegen geld te lenen, inclusief aan het leenloket voor de gezonde banken bij de ECB. Zoals gezegd zijn die ELA-leningen bedoeld voor solvabele banken die tijdelijk in financiële problemen verkeren. Als de omvang van de ELA-leningen boven 2 miljard uitkomt, dan beraadslaagt het ECB-bestuur erover. Het bedrag dat de Griekse banken lenen aan het noodleningenloket is dus 37 keer hoger dan de limiet die bepaalt dat de ECB erover moet vergaderen voordat die leningen verstrekt worden! Niet 2 keer zo hoog, niet 5 keer zo hoog maar bijna 40 keer zo hoog dus. 

Die noodleningen zijn bovendien bedoeld als tijdelijke hulp. Zelfs als we die omvang van ruim 75 miljard voor normaal zouden aanzien; je zou verwachten dat na enkele jaren erop rondgedobberd te hebben op de woeste financiële oceaan, de Griekse banken in loop der tijd er minder afhankelijk van zouden worden. De Griekse banken gebruiken de noodleningen sinds de zomer van 2011. “Kijk naar de feiten. De omvang van de noodleningen aan de Griekse banken is week in week uit verhoogd” zegt ECB-bestuurslid Coeure echter in het reeds genoemde interview. Kortom, de Griekse banken zijn in de loop der tijd alleen maar méér afhankelijk geworden van die noodleningen. De omvang ervan is overigens volgens de ECB gelijk aan ruim 60 procent van de Griekse economie. Het is alsof de Nederlandse banken samen ruim 500 miljard euro zouden hebben geleend van de centrale bank.

Het ziet er heel sterk naar uit dat probleem níet is dat de Griekse banken solvabel zijn maar alleen tijdelijk wat liquiditeitsproblemen hebben. Het probleem is dat ze (zwaar) insolvabel zijn. En dan horen ze weggestuurd te worden van het ELA-loket. In de praktijk gebeurt dat niet, sterker nog, het omgekeerde is gaande: naarmate de Griekse banken meer in problemen komen, lees nog meer insolvabel worden, krijgen ze méér geld mee aan het ELA-loket!

In theorie kunnen Malta, Estland, Cyprus, Letland, Luxemburg, Litouwen, Slovenië en Slowakije, die samen goed zijn voor slechts 2,4 procent van de economie van de eurozone, het sluiten van het noodleningenloket tegenhouden.

Dat de Griekse banken in feite insolvabel zijn, kunnen we ook afleiden uit een andere statistiek. Wie kan beter oordelen over of een andere bank (of een groep banken) solvabel is dan andere banken! In maart vorig jaar hadden de banken uit de andere eurolanden 14,4 miljard euro geleend aan hun Griekse concullega’s. Sindsdien is dat elke maand minder geworden. Eind februari dit jaar bedroeg dat nog slechts 4,5 miljard euro. Nu kan het natuurlijk zo zijn dat de banken uit de andere eurolanden te negatief zijn geworden over Griekenland en de Griekse banken. Als dat het geval is, dan zouden we verwachten een ander beeld te zien in het bedrag dat de banken van buiten de eurozone, lees de rest van de wereld, geleend hebben aan de Griekse vakgenoten. In maart 2015 hadden de banken uit de rest van de wereld 28,7 miljard geleend aan de Griekse banken. Eind februari dit jaar is dat echter  geslonken naar 7,7 miljard. De sterk dalende trend wijst erop dat dat de komende maanden veel minder zal worden. Kortom, de andere banken, die als geen ander kunnen inschatten hoe solvabel of niet solvabel banken in een land zijn, verkopen steeds vaker ‘nee’ tegen de Griekse banken die komen aankloppen voor een lening. 

De werkelijkheid van de alledag in de eurozone is dus dat de ECB het toestaat dat de Griekse banken sinds de zomer van 2011 noodleningen, bedoeld als een tijdelijk lapmiddel voor een tijdelijk probleem, ter waarde van inmiddels meer dan 60 procent van de Griekse economie opnemen. Dat bijna geen andere bank op deze aardbol de Griekse banken geld wil lenen en dat meer dan één derde van alle leningen die de Griekse banken uitgegeven hebben afgeschreven moeten worden. Toch blijft de ECB de Griekse banken gewoon solvabel noemen.

Waar er een simpele meerderheid nodig is om bijvoorbeeld geldpersen 24 uur per dag, 7 dagen per week te laten draaien, is een twee derde meerderheid nodig om het loket voor noodleningen te sluiten, óók bij aantoonbaar misbruik ervan

Dát de ECB dat doet brengt me tot een zaak die een gevaarlijke weeffout met betrekking tot de ECB blootlegt die ons een lieve duit kan kosten maar die, tot nu toe, bij niemand bekend is. Het gaat om het volgende.

Tegenhouden misbruik heel moeilijk

De Statuten van de ECB geven de centrale bank ‘responsibility for restricting ELA operations if it considers that these operations interfere with the objectives and tasks of the Eurosystem. Such decisions are taken by the Governing Council with a majority of two-thirds of the votes cast.’ Ofwel: als het ECB-bestuur van mening is dat ELA zijn doel voorbij schiet, dan kan dat bestuur het loket voor de speciale noodleningen in elk euroland sluiten. We hebben eerder al gezien dat wanneer verwacht wordt dat de totale omvang van de ELA-leningen voor één bank of een groep banken  hoger zal zijn dan 2 miljard euro, het ECB-bestuur zal beoordelen of het risico bestaat dat hierdoor de doelstellingen en taken van de ECB worden doorkruist. Dit besluiten, dus het verbieden dat een nationale centrale bank een bank of een groep banken meer dan 2 miljard euro leent in het kader van de noodleningen, kan alleen als twee derde meerderheid van het bestuur daarmee instemt. 

Dit betekent simpel gezegd dat waar er een simpele meerderheid nodig is om bijvoorbeeld geldpersen 24 uur per dag, 7 dagen per week te laten draaien, twee derde meerderheid nodig is het loket voor noodleningen te sluiten. Ook als daarop een veelvoud van 2 miljard euro uitgeleend wordt en als die leningen gebruik worden insolvabele banken overeind te houden, dus gebruikt worden precies daarvoor waar ze níet voor bedoeld zijn. Die twee derde blokkerende meerderheid binnen het ECB-bestuur vinden is veel makkelijker gezegd dan gedaan. Dat komt door het ‘één man/vrouw, één stem’-principe binnen het bestuur van de ECB. Dat betekent dat in het ECB-bestuur de stem van Malta, goed voor 0,06 procent van de economie van de eurozone, even zwaar meetelt als de stem van Duitsland, goed voor bijna 30 procent van de euroland-economie.

ECB kent leningen ter waarde van 60 procent van de Griekse economie aan de Griekse banken toe omdat dat de enige manier is ze overeind te houden en noemt diezelfde Griekse banken vervolgens levensvatbaar

Hetzelfde principe dat het vinden van een twee derde meerderheid zeer moeilijk maakt, maakt het vinden van een simpele meerderheid juist zeer makkelijk. Daarvoor zijn 13 stemmen nodig in het bestuur. Het bestuur van de ECB bestaat namelijk uit de Presidenten van de centrale banken van alle eurolanden en het zeskoppig dagelijks bestuur dat in Frankfurt zetelt. De President daarvan is de Italiaan Mario Draghi; de vice-voorzitter is de Portugees Victor Constancio. Verder zitten er een Fransman, een Belg, Luxemburger en een Duitse in. De ervaring leert dat vaak 4 of 5 van de 6 leden van het dagelijks bestuur van de ECB wel te porren zijn voor ruim monetair beleid. Wat dan nog nodig is voor een meerderheid zijn de stemmen van 8 Presidenten van de nationale centrale banken. De Presidenten uit Griekenland, Italië, Malta, Cyprus, Spanje, Portugal, Frankrijk en België zijn dan al voldoende.  Omgekeerd geldt dat om bijvoorbeeld het ELA-loket te sluiten slechts 8 stemmen nodig zijn om dat onmogelijk te maken. Griekenland, Cyprus, Malta, Italië, Portugal, Frankrijk en Mario Draghi en zijn plaatsvervanger is alles wat daarvoor nodig is.

Is er iets tegen te doen?

Noodleningen verstrekken, zeker in de omvang zoals dat bij de Griekse banken wordt gedaan, zou eigenlijk telkens weer een goedkeuring van het ECB-bestuur moeten vereisen. En omdat het noodleningen zijn en geen normaal instrument van het monetaire beleid betreft, zou telkens weer een twee derde meerderheid nodig moeten zijn om het ELA-loket open te zetten. Is die meerderheid er niet, dan gaan de noodleningen niet door. De situatie die we in de praktijk hebben is echter dat elke nationale centrale bank haast onbeperkt noodleningen kan verstrekken aan de meest zombie-achtige van alle zombiebanken en dat er een twee derde meerderheid nodig is dat misbruik te stóppen! Het is alsof elke Nederlandse minister en de Nederlandse regering alles kan doen wat ze willen tenzij twee derde van de Tweede Kamer er expliciet tegen is.

Wie kan beter oordelen of de Griekse banken solvabel zijn dan de banken uit de rest van Europa en de wereld? Die zeggen met hun acties: no way dat de Griekse banken solvabel zijn

De logische vraag is dan wat te doen om deze weeffout  te herstellen. En het logische antwoord is de Statuten van de ECB op dat punt aanpassen zodat een twee derde meerderheid in het bestuur van de ECB nodig is om een noodlening te verstrekken. Helaas is de kans dat we in Nederland in de zomer de eerste Elfstedentocht sinds 1997 zullen rijden nog groter dan dat dat zal gebeuren. Onze politici waren destijds in Maastricht namelijk zo naïef de Statuten van de ECB als aanhangsel aan het Verdrag over de Europese Unie te plakken. Dat betekent dat het wijzigen ervan nagenoeg onmogelijk is; de Statuten van de ECB zijn een onderdeel van het Verdrag en het wijzigen van de Statuten van de ECB betekent dan ook dat het Verdrag over de Europese Unie gewijzigd moet worden. Dat op zijn beurt kan alleen als álle EU-landen met de wijziging instemmen.

Als we weer eens lezen of horen dat een ECB-bestuurslid, zoals Coeuré, in een interview zegt dat als de Griekse banken niet meer solvabel zijn of over onvoldoende onderpand beschikken de ECB kan besluiten de steun te staken, dan weten we nu in ieder geval drie dingen.

Ten eerste dat de Griekse banken al zeer waarschijnlijk insolvabel zíjn.

Ten tweede dat ze al heel lang onvoldoende onderpand hebben; alleen al het feit dat ze ELA-leningen nodig hebben , zegt dat. Dat de omvang van de ELA-leningen duizelingwekkende bedragen bereikt heeft en dat andere banken nee verkopen aan de Griekse zusterinstellingen, bevestigt zowel het eerste (dat de Griekse banken insolvabel zijn) als het tweede punt (dat de activa die ze hebben waardeloos zijn en door niemand als onderpand wordt geaccepteerd).

Ten derde: dat dreigen met het intrekken van de steun, lees het sluiten van het leenloket, stoer klinkt maar in feite een loos dreigement is. Om de ELA-steun in te trekken is een twee derde meerderheid in het ECB-bestuur nodig. De combinatie van de bepaling in de Statuten van de ECB dat oneigenlijk gebruik, ja zelfs misbruik, van de ELA-leningen net zo lang door kan gaan totdat er een blokkerende meerderheid ontstaat (en niet, zoals eigenlijk zou moeten, dat elke ELA-lening goedgekeurd moet worden met twee derde meerderheid) én het principe van ‘één man/vrouw, één stem’ binnen het ECB-bestuur, maakt dat zeer onwaarschijnlijk.

ELA is dus bedoeld als een tijdelijke, beperkte steun voor solvente banken. Maar de modus operandi is dat het ELA-loket structureel open kan blijven en zo goed als onbeperkte steun kan verlenen aan insolvente banken tenzij het bestuur van de ECB met een twee derde meerderheid dat verbiedt.  Anders gesteld: één derde van de bestuursleden kan dat verbod al voorkomen. In theorie kunnen Malta, Estland, Cyprus, Letland, Luxemburg, Litouwen, Slovenië en Slowakije, die samen goed zijn voor slechts 2,4 procent van de economie van de eurozone, het sluiten van het ELA-loket tegenhouden. Sluiten één of meerdere leden van het dagelijks bestuur van de ECB zich bij de tegenstanders, dan kan zelfs een groep landen die minder dan een half procent van de totale economie van de eurozone voor zijn rekening neemt, dat voorkomen en dus de andere landen opzadelen met de, enorme, gevolgen van het misbruik van het ELA-faciliteit.

Dit haast onbekende feit, dat het openen en openhouden van het noodleningenloket in de eurozone heel moeilijk teruggedraaid kan worden óók bij aantoonbaar misbruik, in combinatie met het feit dat het wijzigen van de Statuten van de ECB die dat mogelijk maken zo goed als onmogelijk is, is nog een reden waarom Nederland er goed aan zou doen te stoppen met de euro, zoals de Zwitsers begin dit jaar deden. Een gemeenschappelijke munt in de Europese Unie kan alle deelnemende landen veel voordeel opleveren en zeker een handelsnatie zoals Nederland. Maar de euro is niet zo een munt, dat maakt dit ELA-dossier nogmaals inzichtelijk.

Hoewel ELA-leningen, als ze omvangrijk zijn en haast structureel worden in de hele muntunie veel schade kunnen veroorzaken, het feit is wel dat we geen manier hebben dat te voorkomen. Hellas. Ik bedoel: helaas.