Waarom presteert het ene land economisch veel beter dan het andere. Iedereen heeft wel een idee maar een congruent verhaal verscheen in 2012 met het boek Why nations fail van de econoom Daron Acemoglu  en de sociale wetenschapper James Robinson. Het schetst in grote lijnen waar we het antwoord moeten zoeken.

 

Padafhankelijkheid

De benadering van Acemoglu en Robinson focust op instituties. Dit is het geheel van regels, waarden en normen en de handhaving daarvan die bepalen hoe een maatschappij is georganiseerd. Het theoretische kader van Acemoglu en Robinson bevat op hoofdlijnen twee elementen. In de eerste plaats maken zij onderscheid tussen inclusieve en exclusieve economische en politieke instituties. Inclusief zijn die instituties waarin iedereen kan deelnemen aan alle vormen van het maatschappelijke leven. Dus op economisch terrein is er een gelijk speelveld voor allen en geen sprake van allerlei van staatswege verstrekte of gesteunde monopolies, mensen kunnen vrij ondernemen en zeker zijn van hun bezit etcetera. Politieke instituties zijn inclusief als de macht niet is voorbehouden aan een selecte groep, iedereen beschermt wordt door de wet en vrij is zijn/haar mening te uiten enzevoort. In de opvatting van Acemoglu en Robinson kunnen inclusieve politieke en economische instituties niet los van elkaar staan. Instituties zijn óf inclusief óf exclusief.

Het tweede element van hun theoretische kader is gecompliceerder. Landen volgen een bepaalde padafhankelijkheid qua institutionele ontwikkeling. Dat betekent dat ze niet zomaar kunnen switchen van exclusieve instituties naar inclusieve. Dat gebeurt alleen als ze op een kruispunt voor een beslissende keuze (critical juncture) staan, een ingrijpende gebeurtenis met enorme potentiele gevolgen die het bestaande evenwicht verstoort. Voorbeelden hiervan zijn de val van het communisme in 1989 en de Industriële Revolutie. Willen landen tot ontwikkeling komen, dan kan dat alleen als ze inclusieve instituties ontwikkelen. Ook is een bepaalde mate van centralisatie nodig, wat wil zeggen dat er een centraal gezag is dat binnen een land in staat is een zekere mate van orde af te dwingen. Het voorgaande wil niet zeggen dat welvaartsstijging niet mogelijk is onder extractieve instituties. Vroeg of laat zal dan echter de groei stagneren en alleen kunnen worden hervat met inclusieve instituties.

Acemoglu en Robinson zijn heel voorzichtig in het trekken van lijnen uit het verleden naar de toekomst en in het identificeren van parallellen tussen vroegere en huidige ontwikkelingen. Op basis van hun onvolprezen werk wil ik hier wel een paar woorden aan wagen.

 

Nederland

Het is duidelijk dat Nederland een land is met inclusieve economische en politieke instituties. Al zijn die nooit voor de eeuwigheid en niet onbedreigd. Toch vinden nog steeds groepen die nieuw zijn of meer aan de rand van de samenleving staan uiteindelijk wel hun plek. Het politieke gekrakeel komt veelal van hen die vinden dat ze onvoldoende aandeel hebben of behouden in macht en rijkdom en de overheid willen inzetten om daar snel verandering in te brengen. De benadering van Acemoglu en Robinson wijst er op dat naast economische en politieke mechanismen tal van andere factoren een rol hierbij spelen. Instituties vormen een geheel en een evenwicht. Dit vormt de organisatie van de samenleving (vaak van onderop). Dat is niet statisch, integendeel, het is volop in beweging. Al zien degenen die vooral op de overheid hun hoop vestigen om hun lot te verbeteren dat liever niet. Er zijn natuurlijk wel grenzen aan de dynamiek en de absorptiekwaliteit van een samenleving en de overheid is een factor van belang.

 

China

Kijken we naar andere landen dan is met name China interessant. Acemoglu en Robinson besteden in hun boek expliciet aandacht aan dit land. De krachttoer die de Chinezen hebben geleverd in de afgelopen 40 jaar is fenomenaal. Acemoglu en Robinson wijzen erop dat het land van heel ver komt, maar toch vroeg of laat gaat vastlopen. Ondanks de enorme welvaartsgroei is China, als je kijkt naar het gemiddelde inkomen per hoofd, nog lang geen welvarend land. Door de enorme aantallen mensen die er zoveel op vooruit zijn gegaan lijkt het echter heel wat. Wie de theorie van Acemoglu en Robinson toepast op China moet tot de conclusie komen dat het zo niet kan doorgaan. China is politiek en economisch nog steeds geen inclusieve maatschappij, al zijn er op dat terrein belangrijke veranderingen ingezet.

Wat China heeft gepresteerd is vooral een inhaalslag geweest. Het land is geen rechtsstaat, eigendom is relatief en concurrentie door staatsbedrijven oneerlijk, om maar een paar dingen te noemen. Ondanks harde maatregelen tiert de corruptie nog steeds welig. China kan een massa goederen en diensten produceren, maar zal de laatste stap naar een Westers welvaartsniveau om deze redenen niet kunnen zetten. Wie in de voorgaande zinnen in plaats van ‘China’ de naam ‘Rusland’ invult, zal tot dezelfde conclusie komen. Het valt te verwachten dat vroeg of laat de Chinese en de Russische samenleving op het beslissende kruispunt zullen aankomen, waarbij zij voor de keuze staan meer inclusieve economische en politieke instituties in te voeren of niet. Andere Aziatische landen als Japan, Zuid-Korea en Taiwan zijn hiertoe wel in staat gebleken, dus waarom China (of Rusland) niet?

 

Afrika

Wie de situatie in Afrika in ogenschouw neemt, zal concluderen dat daar nog niet eens is bereikt wat China al lang heeft gepresteerd. Al zijn er positieve uitzonderingen, zoals Botswana, in het algemeen is sprake van een bedroevend welvaartsniveau dat vaak onvoldoende is om de bevolking de meest basale levensbehoeften te garanderen. Het kolonialisme heeft daar een negatieve rol in gespeeld, maar in het algemeen bestendigde dit de samenlevingsvormen zoals die voorkwamen in grote delen van Afrika en die waren gericht op de exploitatie van de ene groep door de andere. Met veel oorlog en geweld tot gevolg.

Ontwikkeling begint met het sterker worden van de staat, die de baas is binnen het eigen territorium. Tenzij de instituties in de samenleving gekaapt zijn door bepaalde groepen voor eigen voordeel. Zo lang dat het geval is, zullen de inspanningen gericht zijn op het bestendigen van die positie en zullen anderen juist met alle mogelijke middelen proberen zelf de hele koek in te pikken. Dictators hebben wel belang bij een grotere koek, maar niet als dit ten koste gaat van de manier waarop zij controle kunnen uitoefenen. Voor welvaartsgroei is economische vrijheid nodig en die gaat altijd samen met politieke vrijheid wil er sprake kunnen zijn van ontwikkeling.

 

EU

En dan de interessantste casus: de Europese Unie. Ogenschijnlijk lijkt sprake van economische en politieke inclusie. De EU-lidstaten zijn rechtsstaten en democratisch gelegitimeerd. Maar geldt dat ook op het niveau van de Unie zelf? Dan blijkt dat het ene land het andere niet is. Duitsland kon in 2003 ongestraft de begrotingsregels naast zich neerleggen; Frankrijk deed dat toen ook en doet het ook de laatste 5 jaren, zonder consequenties. Andere landen komen daar veel minder makkelijk mee weg. Er is een Europees parlement met de nodige bevoegdheden, maar op veel terreinen zijn het de regeringsleiders die beslissen en daar geldt vooral het recht van de sterkste. Het Europese Hof gaat zelden in tegen de regeringsleiders, ondanks bijvoorbeeld flagrante schendingen van afspraken en verdragen met betrekking tot het redden van de euro. De Europese Rekenkamer weigert al decennia om de jaarrekening van de Unie goed te keuren. Het pleidooi om dan volle kracht vooruit te gaan waar het gaat om het vormgeven van instituties en het leggen van verantwoordelijkheden op EU-niveau is in dit licht begrijpelijk.

De macht van ‘Brussel’ ten opzichte van individuele Lidstaten is te zwak. Het stuit echter op de vooralsnog onneembare barrière dat er geen sprake is van een Europees volk. Nu gold dat ook voor individuele landen als Duitsland en Frankrijk, waar in het niet eens zo heel verre verleden soms bittere oorlogen werden uitgevochten. Op een dergelijke beslissende kruising staat de EU (nog) niet, al kwamen de Brexit en met name de euro-crisis in de buurt. Het is wel opvallend dat bij elke keuze die zich voordoet de EU-regeringen kiezen voor meer integratie. Tot het punt waarop steeds meer landen gedeeltelijk of geheel beginnen af te haken. De EU is geen kwestie om op leven en dood voor te strijden en voortmodderen is voor velen een aanvaardbaar scenario. Ik zie op dit moment geen ‘critical juncture’ voor de EU opdoemen, al kan de vlam in de pan slaan als landen doorgaan met het toe-eigenen van de lusten zonder verantwoordelijkheid te nemen voor de lasten. Het huidige evenwicht is dan ook niet stabiel. Het meest logische is of een EU van zelfstandige staten of een volledig geïntegreerde unie. Dat zal de vraag zijn die op het volgende beslissende kruispunt aan de orde is.