Waarom slagen ontwikkelingslanden er niet in hun welvaartsniveau te verbeteren? In mijn vorige bijdrage heb ik op hoofdlijnen deze vraag beantwoord op basis van de theorie van Acemoglu en Robinson in hun boek Why nations fail. Vandaag ga ik specifiek voor deze categorie landen nader in op deze vraag en wat rijke landen kunnen doen om te helpen.

 

Inclusieve instituties

De belangrijkste reden waarom landen als Nederland een hoog welvaartsniveau hebben, is dat zij inclusieve politieke en economische instituties hebben. Kort samengevat komt dit erop neer dat iedereen daadwerkelijk de kans heeft om volwaardig deel te nemen aan het economische en politieke leven. Dat wil niet zeggen dat landen die geen inclusieve maar extractieve instituties hebben, gericht op het in standhouden van de macht en rijkdom van een bepaalde elite, niet kunnen groeien. China is hiervan een goed voorbeeld. Zoals Acemoglu en Robinson echter aantonen loopt deze groei vroeg of laat tegen een grens op en zal stagneren. Een goed voorbeeld is de Sovjet-Unie die decennialang aardig wat groei liet ziet, maar uiteindelijk aan stagnatie ten onder ging.

Uiteraard is geen enkele machthebber vies van economische groei. Belangrijk voor het genereren van groei zijn ondernemers die reageren op de juiste prijsprikkels en inspringen op de mogelijkheden die de markt hen biedt. Groei verloopt via een proces van creative destruction. Oude manieren van productie en dienstverlening moeten plaats maken voor nieuwe, die op een innovatievere manier voorzien in de behoeften van consumenten en de (internationale) concurrentie aangaan. Het is juist dit proces van creative destruction waar machthebbers een hekel aan hebben. Het ondermijnt hun machtsbasis en verdienmodel. Gesteld voor de keuze zullen ze behoud hiervan laten prevaleren boven economische groei. Echte ontwikkeling begint dan ook met het breken van die machtspositie en dus met het vestigen van inclusieve politieke instituties. Dit  gebeurt vaak als landen op een bepaald ‘cruciaal kruispunt’ in hun ontwikkeling belanden. Soms is dan sprake van een daadwerkelijke revolutie, zoals in Engeland (Glorious Revolution 1688) of Frankrijk (1789), die landen op het pad zet van inclusieve instituties.

 

Alternatieve theorieën

Er zijn alternatieve theorieën. De moderniseringstheorie stelt dat inclusieve instituties vanzelf ontstaan als landen rijker worden, de bevolking beter opgeleid etcetera. De moderniseringstheorie kreeg veel aanhang als gevolg van economisch goed presterende autoritaire regimes in China en Rusland. Deze theorie draait echter de causaliteit om. Duitsland en Japan behoorden aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog tot de meest ontwikkelde en welvarende landen, maar ontwikkelden juist geen inclusieve instituties. Integendeel. China heeft in de afgelopen 30 jaar economisch gezien een formidabele stap gezet, maar is nog lang geen democratie. Overigens betekent het zijn van een democratie nog niet hetzelfde als het hebben van inclusieve instituties. Zie bijvoorbeeld India.

Velen menen dat degenen die het voor het zeggen hebben in ontwikkelingslanden onwetend zijn over wat er met hun land moet gebeuren om het tot welvaart te brengen. Deze ‘ignorance’-hypothese komt in twee smaken.

Instituten als het IMF, de Wereldbank en de OECD focussen vaak op het geven van advies en het doorvoeren van hervormingen op macro-economisch terrein. Landen moeten de overheidstekorten en inflatie bedwingen, de wisselkoers laten zweven enzovoort Hoe waardevol dit advies op zichzelf ook is, het houdt onvoldoende rekening met de politieke context. Acemoglu en Robinson halen het voorbeeld aan van de centrale bank president in Sierra Leone die dit advies tegen de zin van zijn president wilde opvolgen en op onverklaarbare wijze uit het raam viel. Of de centrale bank van Zimbabwe die in naam onafhankelijk werd als onderdeel van een hulppakket van het IMF halverwege de jaren negentig in reactie op een periode van hyperinflatie. Het hielp een poosje maar tien jaar later was de hyperinflatie terug, omdat de president van de centrale bank dondersgoed wist wie hij uiteindelijk moest gehoorzamen.

Tegenwoordig leggen veel economen van eerdergenoemde instituten de nadruk op micro-economische hervormingen. Zij constateren (niet onverwacht) tal van vormen van marktfalen in ontwikkelingslanden en adviseren om deze aan te pakken. Monopolies horen echter vaak tot het verdienmodel van de heersende klasse, die niet zonder meer bereid is dit op te geven. En als ze dit al opgeven naar andere manieren zullen zoeken om hun inkomsten veilig te stellen. Het aanpakken van marktfalen is dan ook vaak een vorm van symptoombestrijding. Dat markten niet werken, is een indicatie van achterliggende, grotere problemen.

 

Ontwikkelingshulp

Hoe zit het dan met het geven van ontwikkelingshulp? Vooropgesteld stellen Acemoglu en Robinson dat ook als het maar een beetje helpt er een morele plicht rust op rijke landen om te helpen. Iets is beter dan niets in levensbedreigende omstandigheden. En dit geldt in nog sterkere mate voor noodhulp. Vervolgens illustreren zij aan de hand van het voorbeeld van Afghanistan hoe zeer ontwikkelingshulp uit de rails kan lopen en averechtse gevolgen kan hebben. Na het verdrijven van de Taliban uit grote delen van Afghanistan begin deze eeuw, kwam een grote hoeveelheid geld beschikbaar om het land op te bouwen. De VN ging aan de slag. Het coördineren van alle hulp vanuit Genève vergde circa 20 procent van het budget. In Afghanistan werd iedereen die een beetje opgeleid was en Engels sprak ingelijfd als tolk, gids, chauffeur etcetera om het leger aan consultants te begeleiden dat werd ingevlogen. Mensen met een opleiding waren dus niet meer beschikbaar om voor de lokale regering te werken, les te geven enzovoort. De VN huurde vervolgens een grote NGO in om een deel van de werkzaamheden te coördineren. Deze deed dat voornamelijk vanuit Brussel en de bijbehorende bureaucratie slokte 20 procent van het overblijvende budget op. Vervolgens vond er vaak nog een derde ronde aan uitbesteding plaats aan NGO’s en ook een vierde, waarbij steeds 20 procent van het overblijvende budget verloren ging aan ‘coördinatielasten’. Van het overblijvende geld werd onder andere hout gekocht om woningen van te bouwen. Dit moest per truck vanuit Iran naar Afghanistan worden vervoerd. Transport in Afghanistan is echter een monopolie in handen van een van de krijgsheren die het regiem ondersteunen. Deze vroeg astronomische bedragen voor het vervoer. Vaak kwam het hout niet op de plaats van bestemming. Als het er wel kwam, was het onbruikbaar omdat er geen capaciteit was om de bomen op maat te zagen. Uiteindelijk eindigde het duur geïmporteerde hout vaak als brandhout in de kachel.

Steeds vaker willen donoren daarom voorwaarden stellen aan het verstrekken van geld, zogenaamde conditionele hulp. De ervaringen hiermee zijn niet positief. We hebben het over de armste landen ter wereld, waar velen leven onder het fysieke bestaansminimum. Het korten op de hulp doet deze landen nog verder afzakken, waardoor vroeg of laat alleen al om humanitaire redenen de hulp weer wordt hervat. Hoewel er soms grote bedragen gemoeid zijn met ontwikkelingshulp is deze zelden van een dusdanige omvang dat een dictator overweegt hiervoor zijn machtsmonopolie op het spel te zetten.

Ontwikkeling begint met inclusieve politieke instituties die echter niet zonder inclusieve economische instituties kunnen. Het openen van de transatlantische handel in de zeventiende eeuw zorgde ervoor dat de machtsbasis van de Engelse koning werd ondermijnd en handelaren de middelen kregen om bijvoorbeeld binnenlandse monopolies te omzeilen en een koning die in strijd handelde met hun belangen af te zetten.

Wat kunnen rijke landen verder doen om te helpen dan het geven van (nood)hulp? Handelsbelemmeringen van westerse landen richten meer schade aan dan ontwikkelingshulp kan goed maken. Wij moeten ons bijvoorbeeld afvragen of we daadwerkelijk het verbouwen van tabak en rijst in Zuid-Europa willen blijven subsidiëren met vaak marginale resultaten, terwijl we deze producten veel beter van elders kunnen importeren waar boeren geen subsidie krijgen. Waar EU-grenzen poreus zijn als het om personen gaat, zitten ze potdicht als het om goederen en diensten uit diezelfde landen van buiten de EU gaat. Ruimte maken op de wereldmarkt ten gunste van ontwikkelingslanden gaat niet ten koste van onze eigen welvaart. Integendeel, zo laat het voorbeeld van China zien. Andere landen hebben echter niet de middelen die China erin hebben doen slagen om een uitgebreide exportindustrie op te bouwen. Handelsbelemmeringen kunnen tal van vormen aannemen en bestaan niet alleen uit importheffingen of -quota. Eisen met betrekking tot gezondheid en nationale veiligheid kunnen op het eerste gezicht heel plausibel lijken, maar bij nadere bestudering toch vooral zijn ingegeven om concurrentie van buiten te beperken. Duurzaamheidseisen dreigen nieuwe barrières op te werpen voor arme landen, terwijl dit juist de landen zijn die worden getroffen door klimaatverandering en zij deze problemen niet alleen kunnen oplossen.

Ontwikkelingslanden moeten de vicieuze cirkel van extractieve politieke en economische instituties zelf doorbreken. Als ze gesteld worden voor de cruciale vraag hoe nu verder en besluiten het pad te kiezen van inclusieve politieke en economische instituties, dan is het fataal als hun productie op gesloten grenzen stuit. Daar kan geen ontwikkelingshulp tegenop. Daar kun je tegenin brengen dat ‘wij’ het uiteindelijk ook op eigen kracht hebben gered, maar kijk dan eens hoe lang we daar over hebben gedaan en met hoeveel menselijk leed dat gepaard is gegaan. Uiteindelijk wordt iedereen er beter van als we onze grenzen opengooien voor goederen en diensten uit arme landen.